3.1 Inleiding

Al het beleid ter uitvoering van het Verdrag heeft de rapportagecommissie onder de noemer 'beleid ten aanzien van de positie van vrouwen' gebracht. Dit is in overeenstemming met de terminologie van de VN (zoals bijvoorbeeld in Commission on the Status of Women). Het geeft aan dat het Verdrag het gehele overheidsbeleid bestrijkt, voor zover dat de positie van vrouwen raakt. Emancipatiebeleid is op zich een goede naam voor dit beleid, ware het niet, dat de term emancipatiebeleid in de loop der tijden ook vaak in een veel beperktere betekenis gebruikt is: voor beleid ten gunste van vrouwen, of voor stimuleringsmaatregelen afkomstig van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid.

Het is belangrijk dat dit misverstand bij de implementatie van het Vrouwenverdrag niet rijst. In dit rapport is emancipatiebeleid dus wel synoniem aan beleid ten aanzien van de positie van vrouwen, maar wordt deze term - in overeenstemming met het heersende spraakgebruik - vooral gebruikt om het actieve beleid van de overheid ter verbetering van de positie van vrouwen te beschrijven. [1]

Dit hoofdstuk gaat in op het algemene aspect van dat beleid; de specifieke beleidsterreinen komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Hier gaat het over vragen als: Wat zijn de gevolgen van het Verdrag voor de wetgeving? Tot welke aanpak verplicht het Verdrag en met welke voorwaarden heeft de overheid rekening te houden? Hoe kan de overheid haar beleidsvrijheid bij de implementatie van het Verdrag het beste ontplooien? Op welke gegevens dient het beleid gebaseerd te zijn? En: Wat kan de overheid doen om vastgeroeste opvattingen en ongezien onderscheid te bestrijden?

De denklijn van hoofdstuk 2 wordt in dit hoofdstuk voortgezet. Daarin werd de hoofddoelstelling van het Verdrag, de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, onderverdeeld in drie onderling samenhangende subdoelstellingen:

• het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur;
• de positieverbetering van vrouwen; en
• de bestrijding van de dominante genderideologie.

De verschillende soorten maatregelen waartoe het Verdrag verplicht, worden in dit hoofdstuk gegroepeerd rondom deze drie doelstellingen.

Allereerst wordt het realiseren van de gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur behandeld. Dat betekent dat de overheid zich actief moet inspannen om alle vormen van directe en indirecte discriminatie uit wetgeving te verwijderen. Daarnaast geldt dat de overheid zelf zich in haar bestuurlijk en feitelijk handelen dient te onthouden van discriminatie van vrouwen.

In de daaropvolgende paragraaf komt de tweede subdoelstelling aan de orde: het beleid dat gevoerd moet worden ter verbetering van de positie van vrouwen. Dit beleid krijgt op twee manieren gestalte:

• door het tot stand brengen, bijhouden en zonodig bijstellen of initiëren van antidiscriminatiewetgeving en andere relevante wetgeving die de gelijke behandeling van vrouwen verbetert;
• door het ontwikkelen van een breed scala van beleidsmaatregelen op alle denkbare terreinen ter verbetering van de positie van vrouwen.

Het bestrijden van de dominante genderideologie, de derde subdoelstelling, vraagt om een innovatief overheidsbeleid dat gericht is op het totstandbrengen van wezenlijke veranderingen in de samenleving.

Voor de rapportagecommissie tot deze uitwerking komt, wil zij nog enige opmerkingen maken over de aard van de te nemen beleidsmaatregelen en de aandachtspunten daarbij.

Alle passende maatregelen

In hoofdstuk 2 werd uiteengezet dat het Verdrag eist dat per verdragsartikel alle passende maatregelen genomen worden. Het gaat, kort gezegd, om een breed scala van maatregelen die door het Verdrag worden voorgeschreven, en die ter uitvoering het Verdrag ook genomen moeten worden, zodra op grond van objectieve gegevens aannemelijk is dat zij noodzakelijk zijn voor een optimaal resultaat.

Daarnaast heeft de overheid bij de beleidsvorming bepaalde aandachtspunten in acht te nemen, die ofwel rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien, ofwel zijn af te leiden uit inzichten die de laatste jaren op het gebied van het internationaal verdragsrecht zijn ontwikkeld. Deze gelden voor het gehele overheidsbeleid en vormen het kader waarbinnen een overheid/verdragspartij zijn beleid dient vorm te geven.

De rapportagecommissie noemt als aandachtspunten:

'Levelling down'

De overheid heeft er op te letten dat bij het nastreven van gelijkheid voor de wet niet te snel wordt aangenomen dat een politiek van 'even slecht is ook gelijk' ('levelling down') geoorloofd is. Dit vloeit voort uit de strekking van het Verdrag, dat immers gericht is op de positieverbetering van vrouwen; het wil positieverslechtering juist tegengaan. Overigens kan het realiseren van zuiver formele gelijkheid, waarbij de feitelijke positie van vrouwen verslechtert, in voorkomende gevallen indirecte discriminatie opleveren.

Afschaffing van of bezuinigingen op bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen

De overheid heeft er op te letten dat bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen slechts kunnen worden verminderd of zelfs afgeschaft als dit expliciet aan de verdragsverplichting wordt getoetst. In geval van bezuinigingen moeten er zwaarwegende belangen gemoeid zijn. Bezuinigingen op bestaande maatregelen ten gunste van vrouwen mogen slechts plaats vinden als daarmee zwaarwegende belangen gemoeid zijn en de betrokken verdragsverplichting expliciet in de motivering betrokken wordt. [2]

Aantasting van de bijzondere positie van vrouwen

Eveneens op grond van de strekking van het Verdrag om de positie van vrouwen te verbeteren, dient de overheid een grote mate van zorgvuldigheid te betrachten bij het nemen van maatregelen die afbreuk doen aan de traditioneel beschermde positie van vrouwen. Onder de noemer van emancipatie mogen aan bepaalde categorieën vrouwen niet zonder meer rechten ontnomen worden of eisen worden gesteld die zij op grond van hun maatschappelijke positie niet kunnen waarmaken.

Uitsluitend mainstreaming als het effectief is

Zowel op internationaal als op nationaal niveau wordt 'mainstreaming' bepleit. Dat wil zeggen: integratie van specifiek beleid ten gunste van vrouwen in algemeen beleid. Deze mainstreaming heeft echter haar eigen dynamiek, en kan bij onjuiste toepassing uitlopen op terugkeer naar op traditionele m/v verhoudingen gebaseerd beleid en op verlies van moeizaam opgebouwde specifieke deskundigheid. Als de nieuwe ontwikkelingen die door een specifieke regeling in gang gezet zijn, nog niet voldoende 'massa' hebben gekregen zullen de verbeteringen die met de specifieke regeling beoogd werden, tenietgedaan worden, en zullen de traditionele genderspecifieke verhoudingen gereproduceerd worden. [3] Het verslag van de VN-vrouwenconferentie in Peking geeft als uitgangspunt "mainstreaming the gender perspective before decisions are taken". Dat wil zeggen: eerst nagaan of de emancipatiedoelstellingen geïntegreerd zijn in het algemene beleid en dan pas het concrete beleid 'mainstreamen'. [4] De coördinerend bewindspersoon heeft in de beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 daaraan als conclusie verbonden dat het emancipatieaspect geïntegreerd moet worden in het kabinetsbeleid en dat hij de voortgang daarvan blijft bewaken.

De rapportagecommissie wijst er in dit verband op dat het Verdrag in artikel 5 een aangrijpingspunt biedt tegen voortijdige 'mainstreaming'. [5] Het verdient dan ook aanbeveling de voorwaarden waaronder 'mainstreaming' effectief is, nader te onderzoeken en vast te leggen, bijvoorbeeld als vervolg op de interdepartementale evaluatie van het beleidsprogramma Met het oog op 1995, waarin de bevorderende en belemmerende factoren voor integratie besproken worden. [6]

Specifiek beleid ten gunste van vrouwen

Emancipatiebeleid is van nature een tweesporenbeleid. Het ene spoor richt zich op integratie en op facetbeleid, en het andere specifiek op de verbetering van de positie van vrouwen. Dit tweesporenbeleid wordt algemeen aanbevolen, zowel internationaal als nationaal. [7]

Volgens het Verdrag is specifiek beleid ten gunste van vrouwen toegestaan en soms zelfs verplicht. Dat laatste is het geval als recht gedaan moet worden aan het moederschap, of de biologische conditie van vrouwen daartoe aanleiding geeft. [8] Maar ook positieve actie of voorkeursbeleid kunnen aangewezen zijn om positieverbetering van vrouwen te bewerkstelligen (hoofdstuk 2 paragraaf 2.1.2). [9] 'Mainstreaming' en specifiek beleid ten gunste van vrouwen zijn daarom geen tegenstellingen maar elkaar aanvullende principes.