De doelstelling van het Verdrag is de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Dit is een opdracht tot handelen. Het Verdrag geeft immers geen blauwdruk van de ideale, geëmancipeerde samenleving, maar schrijft een uitgebreid programma van eisen voor.

In de Preambule wordt als vertrekpunt genomen dat er een situatie bestaat van wijdverbreide discriminatie van vrouwen, welke onder andere samenhangt met de traditionele rol van mannen en vrouwen in het maatschappelijke leven en in het gezin. De Preambule gaat ervan uit dat discriminatie van vrouwen een schending is van de beginselen van gelijke behandeling en van de menselijke waardigheid, en de toename van de welvaart van maatschappij en gezin belemmert.

Anders dan de geldende internationaalrechtelijke discriminatieverboden ten aanzien van geslacht, erkent het Verdrag de structureel achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen en kent het doelbewust uitsluitend bescherming toe aan vrouwen. [5]

Teneinde een beter zich te kunnen krijgen op de inhoud van de verplichtingen die het Verdrag met zich meebrengt, is het wenselijk de doelstelling onder te verdelen in drie subdoelstellingen. Deze kunnen worden afgeleid uit de artikelen 2, 3 en 5. De drie subdoelstellingen zijn:

1. Het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur.
2. De positieverbetering van vrouwen.
3. De bestrijding van de dominante genderideologie.

De drie subdoelstellingen moeten als volgt worden begrepen.

Ad 1 Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur

Het Verdrag schrijft voor dat verdragsstaten alle vormen van discriminatie in en door wetgeving uitbannen (artikel 2 sub a): vrouwen mogen door de wetgeving niet op directe of indirecte wijze in negatieve zin anders worden behandeld dan mannen.

Onder directe discriminatie wordt verstaan het maken van een onderscheid waarbij rechtstreeks verwezen wordt naar het geslacht of naar onverbrekelijk met het geslacht verbonden kenmerken.

De juridische doctrine over discriminatie onderschrijft algemeen dat op het verbod van direct onderscheid naar geslacht geen uitzonderingen zijn toegelaten, behoudens de uitdrukkelijk in de wet of in het Verdrag genoemde gevallen. Deze systematiek is terug te vinden in de richtlijnen van de EG en in de AWGB. In deze gevallen kunnen geen ongeschreven objectieve rechtvaardigingsgronden naar voren worden gebracht. Indien een verdragstekst niet uitdrukkelijk spreekt van bepaalde toegelaten uitzonderingen dient ieder beroep daarop zeer strikt te worden getoetst. Sommige vormen van sekseonderscheid zijn in het Verdrag uitdrukkelijk uitgezonderd van het verbod van directe discriminatie. Zo eist het Verdrag dat maatregelen worden genomen op het terrein van zwangerschaps- en bevallingszorg. De biologische kenmerken van vrouwen kunnen overigens ook noodzaken tot bijzondere maatregelen voor vrouwen.

Een uitzondering van een geheel andere orde betreft het voeren van positieve actie of voorkeursbeleid voor vrouwen (artikel 4). Voor zover in wet- of regelgeving op grond daarvan bijzondere rechten aan vrouwen worden toegekend, zijn deze onder voorwaarden geoorloofd. (Zie onder ad 2). [6]

Daar het Verdrag een verbetering van de positie van vrouwen beoogt, mag bij het realiseren van gelijkheid voor de wet niet snel worden aangenomen dat een politiek van 'even slecht is ook gelijk' ('levelling down') geoorloofd is.

Het komt voor dat een sekseneutrale juridische regeling - als gevolg van bestaande maatschappelijke verschillen tussen mannen en vrouwen - een onevenredig nadelig effect heeft voor vrouwen. Dan is er sprake van indirecte discriminatie, tenzij er objectieve rechtvaardigingsgronden zijn aan te voeren. Van een objectieve rechtvaardigingsgrond kan alleen sprake zijn wanneer (1) het doel van de desbetreffende regeling in zichzelf niet discriminerend is en van voldoende zwaarwegend belang is, en (2) wanneer de gekozen middelen geschikt en noodzakelijk zijn om het doel daadwerkelijk te bereiken.

Het is onomstreden dat het discriminatieverbod in het Verdrag ook betrekking heeft op indirecte discriminatie.

De opdracht tot gelijke behandeling door de overheid beperkt zich niet alleen tot wetgevingsactiviteiten. Onder deze subdoelstelling valt ook het uitbannen van directe en indirecte discriminatie die ontstaat door feitelijk handelen van de overheid of door overheidsbeschikkingen die op het individuele geval zijn gericht.

Ad 2 De positieverbetering van vrouwen

Het Verdrag schrijft voor dat de overheid verantwoordelijk is voor het daadwerkelijk realiseren van sociale, burgerlijke, economische, culturele en politieke mensenrechten van vrouwen (artikel 3). [7]

Het non-discriminatiebeginsel van het Verdrag houdt meer in dan een garantie dat vrouwen door de wetgever, het openbaar bestuur en de rechtspraak gelijk worden behandeld (de klassieke component van het gelijkheidsbeginsel). Het houdt ook in dat de overheid alles in het werk stelt om aan discriminatie in de samenleving en aan feitelijk bestaande ongelijkheden tussen mannen en vrouwen een einde te maken (de sociale component van het gelijkheidsbeginsel). [8] Dit betekent dat de overheid op tal van beleidsterreinen - in het Verdrag precies omschreven - actief moet bevorderen dat vrouwen de genoemde rechten in vrijheid kunnen uitoefenen. Dit beleid ter verbetering van de positie van vrouwen kan op twee manieren gestalte krijgen.

In de eerste plaats moet de overheid alle vormen van discriminatie in de samenleving verbieden en zorgen voor naleving van dit verbod (artikel 2 sub b en c). In Nederland is dat onder meer gedaan door antidiscriminatiebepalingen op te nemen in het strafrecht, door de wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling bij de arbeid en door de AWGB. De overheid legt zodoende de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie dwingend op aan de samenleving, waarmee het Verdrag ook in verhoudingen tussen burgers onderling doorwerkt.

In de tweede plaats moet de overheid noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen stimuleren. [9] Dit betekent onder meer het ontwikkelen van beleid, het opzetten en instandhouden van een ondersteuningsstructuur en een 'national machinery' (zie paragraaf 3.3.3.3), en het uitvoeren van emancipatie-effectrapportages (zie hoofdstuk 3).

Als deze subdoelstelling leidt tot maatregelen die vrouwen in een gunstige(r) uitzonderingspositie plaatsen, bijvoorbeeld een voorkeursbeleid voor vrouwen in overheidsfuncties, zal zo'n maatregel uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. [10] Artikel 4 van het Verdrag geeft richtlijnen voor het toepassen van voorkeursbehandeling of positieve actie. Het moet altijd gaan om tijdelijke maatregelen die zijn gericht op versnelling van de feitelijke gelijkstelling van vrouwen. In Aanbeveling 4 van het CEDAW wordt gesproken van voorkeursbehandeling, positieve actie en quotaregelingen.

Het Verdrag beperkt de voorkeursbehandeling niet tot doelstellingen die een afspiegeling zijn van de man-vrouw-verhoudingen in de betrokken groep. Evenmin sluit het regelingen uit waarbij uitsluitend vrouwen worden geselecteerd. Het Verdrag laat dus meer toe dan in Nederland gebruikelijk is. [11]

Ad 3 De bestrijding van de dominante genderideologie

De huidige genderideologie maakt onderscheid tussen mannen en vrouwen door aan hen verschillende waarden en kwaliteiten in gedrag, denkbeelden, gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen toe te schrijven. [12] Deze ideologie dient ontmaskerd te worden en de daaruit voortvloeiende uitsluitingsmechanismen dienen effectief bestreden te worden. [13]

Deze derde subdoelstelling is af te leiden uit de Preambule en artikel 5 (sub a) en 10 (sub c). In artikel 5 (sub b) wordt tevens gewezen op de sociale functie van het moederschap en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen van hun kinderen.

Deze verplichting is nieuw: niet eerder is in een juridisch document dat zich richt op bestrijding van discriminatie van vrouwen zoveel nadruk gelegd op de noodzaak van verandering van bestaande ideeën of ideologieën, waarin vrouwen een ongelijkwaardige, ondergeschikte of 'andere' rol krijgen toebedeeld in het menselijk leven in al zijn facetten: zowel op publiek als op privéterrein. Hiermee onderkent het Verdrag dat de ongelijke positie van vrouwen een hardnekkig bestaan leidt en dat hierin alleen verbetering kan komen wanneer op het niveau van de genderideologie wezenlijke veranderingen optreden.

Gevestigde of dominante opvattingen over de rol van de vrouw en over wat typisch mannelijk en typisch vrouwelijk zou zijn, zijn diep doorgedrongen in het gehele maatschappelijke, economische, sociale, culturele, politieke en persoonlijke leven van mensen. Zij bepalen niet alleen de identiteit van individuele mensen, maar tevens de vormgeving van vrijwel alle structuren en instituties van de samenleving. [14] De op genderverschillen gebaseerde structurering van het menselijk leven wordt ook wel aangeduid met de termen structurele discriminatie, institutionele discriminatie of systeemdiscriminatie.

Een voorbeeld is de organisatie van het arbeidsbestel. Daarin speelt niet alleen een - op basis van genderverschillen geconstrueerde - kloof tussen betaalde en onbetaalde arbeid een rol. Ook de wijze waarop de betaalde arbeid is ingericht, is voor een groot deel gebaseerd op behoeften en mogelijkheden van de traditioneel bepaalde mannelijke rol van het fulltime kostwinnerschap zonder zorgtaken. De inrichting en lengte van de werkdag, de normale arbeidsduur per dag en per week - waarvan deeltijdwerk als afwijking wordt gezien -, de plaatsen waar arbeid kan worden verricht, de rechten en plichten van werkgevers en werknemers, al deze zaken blijken een seksespecifiek karakter te hebben. De betaalde arbeid is nog steeds een terrein dat geheel losstaat van de zorgbehoeften van de samenleving.

In het rapport Ongezien onderscheid naar sekse wordt de taak van de overheid op dit gebied als volgt omschreven: "Voor de overheid betekent dit, dat zij de reproductie van deze verschillen in symbolen, taal en normen, in instituties en structuren, en in gedragingen moet proberen te doorbreken." In de Memorie van Toelichting bij de recent aangenomen Wet gelijke behandeling naar arbeidsduur geeft de Nederlandse regering zelf aan dat een nieuwe terminologie op zijn plaats is: werknemers met een verschillende arbeidsduur komen in de plaats van het onderscheid tussen voltijder en deeltijder. De voltijder zal als ijkpunt moeten verdwijnen. [15]

De onderlinge samenhang van de artikelen 2, 3 en 5

In de literatuur wordt geregeld gesproken over de programmatische opzet van het Verdrag. Naar de opvatting van de rapportagecommissie bestaat het programma van het Verdrag uit de uitwerking en realisatie van de drie hiervoor besproken subdoelstellingen.

De artikelen 2, 3 en 5 zullen - los van hun zelfstandige betekenis - vooral in onderlinge samenhang optimaal effect sorteren. Immers, het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en het voeren van een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen, kunnen niet effectief bijdragen aan de bestrijding van alle vormen van discriminatie van vrouwen, wanneer vrouw-onderdrukkende en -uitsluitende ideologieën over mannelijkheid en vrouwelijkheid en over de rol van mannen en vrouwen niet tevens ter discussie worden gesteld. Wanneer deze subdoelstelling wordt veronachtzaamd, zullen uitsluitingsmechanismen ten aanzien van vrouwen blijven bestaan.

Anderzijds is weinig effect te verwachten van aandacht voor genderstereotypen of beeldvorming, wanneer dit niet wordt ondersteund door concrete maatregelen. Daarbij kan men denken aan strikte regels voor de man-vrouw-verhouding in adviescolleges of financiële ondersteuning van vrouwengezondheidszorg met het doel haar inzichten te integreren in de reguliere zorg.

Het belang van artikel 5

Door de drie subdoelstellingen afzonderlijk te benoemen, wil de rapportagecommissie onderstrepen dat artikel 5 van het Verdrag naast de artikelen 2 en 3 zelfstandige betekenis toekomt. [16]

Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief.

Artikel 5 kan gelezen worden als een aansporing om na te gaan wat de precieze inhoud en strekking is van begrippen en vooronderstellingen die in het recht en in het beleid worden gehanteerd. Wanneer dat niet gebeurt, kunnen de invoering van volledige gelijkheid voor de wet en een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen weleens averechtse effecten sorteren. De momenteel gehanteerde begrippen en vooronderstellingen zijn nogal eens gekleurd door genderstereotiepe verhoudingen en verwachtingen. Wanneer zij ongewijzigd worden ingebracht in nieuwe wetgeving of nieuw beleid, leidt dit tot onbewuste en onbedoelde reproductie van genderverschillen. [17]

Hetzelfde gevaar dreigt als beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen niet zorgvuldig en welbewust wordt ondergebracht in het algemene beleid ('mainstreaming').

Het invoeren van volledige gelijkheid voor de wet of van maatregelen ter verbetering van de positie van vrouwen mag er niet toe leiden dat biologische verschillen worden genegeerd, of dat vrouwen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld dezelfde positie als mannen te bereiken. Dit miskent ervaringen en behoeften van vrouwen, die niet in het tot nu toe overheersende mannelijk model van leven zijn in te passen. Artikel 5 biedt bij uitstek de gelegenheid pluriformiteit of diversiteit in het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen centraal te stellen. [18]

Het artikel geeft geen maatstaf waaraan mannen en vrouwen moeten voldoen - behoudens de doorbreking van een traditionele rolverdeling. Daarmee schept het de mogelijkheid dat niet als vanzelfsprekend wordt uitgegaan van dominante (mannelijke) normen.

Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden.