5.1 Conclusies

In deze Nationale Rapportage Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen - het Verdrag - is getracht helderheid te brengen in de juridische discussie over de betekenis van de diverse verdragsverplichtingen. Voorts is aan de hand van een aantal geselecteerde beleidsterreinen bezien of en in hoeverre sprake is van een juiste implementatie van het Verdrag.

In dit concluderend hoofdstuk zal deze tweeslag terugkomen en wordt ingegaan op de stand van zaken bij het algemene beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen - de omschrijving van de rapportagecommissie van het begrip emancipatiebeleid -, en op de coördinatietaken die daarbij horen. Verwant aan dat laatste zijn de aanbevelingen voor volgende nationale rapportages.

Alleen bij een gedeelde visie op de betekenis van het Verdrag en de verdragsverplichtingen, en een adequate structuur om deze visie in beleid te concretiseren, kan de implementatie onderwerp zijn van politieke en maatschappelijke discussie. Ook de rechtsontwikkeling is gebaat bij eenduidigheid in de interpretatie van het Verdrag.

De rapportagecommissie hoopt dat deze eerste nationale rapportage niet alleen de politiek de mogelijkheid geeft langs democratische weg haar sturende invloed te doen gelden. Zij hoopt daarnaast dat dit verslag in brede kring besproken wordt, om te beginnen op een conferentie voor allen die bij de rapportage zijn betrokken. Het is immers voor het eerst dat informatie vanuit verschillende relevante bronnen bijeen is gebracht. In die zin kan deze rapportage dienen als instrument voor de noodzakelijke communicatie tussen de belangrijke actoren op het gebied van het emancipatiebeleid en het emancipatieproces in de samenleving.

De rapportagecommissie wijst met klem op het belang van het feit dat dit verdrag de discriminatie van vrouwen beoogt te bestrijden. Dit betekent dat het discriminatieverbod van artikel 1 van het Verdrag is te beschouwen als een aanscherping van in andere internationale verdragen voorkomende algemene verboden van discriminatie naar geslacht.

Het Verdrag bevat meer en concretere verplichtingen dan in 1990 ten tijde van de plenaire behandeling in de Tweede Kamer werd verondersteld. Bij het verwezenlijken van het Verdrag in zijn geheel en van de afzonderlijke verplichtingen is de vrijheid van de verdragsstaten qua inhoud en tijdpad beperkter dan werd aangenomen. De doelstellingen van het Verdrag zijn ruimer dan uitsluitend het bewerkstelligen van gelijkheid voor de wet en het invoeren van antidiscriminatiewetgeving. Het Verdrag erkent het structurele karakter van de achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen, en het kent doelbewust bescherming toe aan vrouwen. Het Verdrag richt zich ook op het bestrijden van vooroordelen en daarmee samenhangende onjuiste beeldvorming.

De rapportagecommissie heeft de hoofddoelstelling van het Verdrag, het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen, opgedeeld in drie subdoelstellingen: bevordering van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur, positieverbetering van vrouwen en doorbreking van de dominantie van de huidige genderideologie.

Ook in Nederland zijn er nog voorbeelden van directe discriminatie. De operatie Anders geregeld is in de praktijk nog niet afgerond en een actueel overzicht van de stand van zaken ontbreekt.

Over de indirecte discriminatie kan gesteld worden dat tot op heden te weinig systematisch en deskundig wordt nagegaan wat de mogelijk onevenredig nadelige effecten voor vrouwen zijn van beleidsmaatregelen, en of het begrip objectieve rechtvaardigingsgrond, dat indirecte discriminatie toelaat, strikt genoeg wordt toegepast. Dat is te meer te betreuren omdat juist de indirect discriminerende elementen in de wetgeving diep ingrijpen in de positie van vrouwen. Bestrijding daarvan is een essentieel onderdeel van het maatschappelijk veranderingsproces waartoe het Verdrag uitnodigt.

De rapportagecommissie heeft op grond van onder meer het commentaar van de Commissie Gelijke Behandeling geconstateerd dat er behoefte bestaat aan effectieve sancties bij het realiseren van de norm van gelijke behandeling.

De subdoelstelling van gelijkheid voor de wet dient in samenhang met de andere twee subdoelstellingen beschouwd te worden. Als de drie subdoelstellingen niet in samenhang worden nagestreefd, wordt in feite tekortgedaan aan de hoofddoelstelling. Zo kan het invoeren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur gericht op het verbeteren van de positie van vrouwen toch een averechts effect sorteren, wanneer niet nagegaan wordt wat de precieze inhoud en strekking is van de in het rechtssysteem en in het beleid gehanteerde begrippen en vooronderstellingen. Deze kunnen immers op zichzelf berusten op de huidige genderideologie. Ze zijn dan niet per definitie sekseneutraal en kunnen uitsluitingsmechanismen in stand houden.

Artikel 5 dat de verandering van de sociale en culturele gedragspatronen voorschrijft, heeft niet alleen een zelfstandige betekenis. Het is ook van centraal belang voor een juiste interpretatie van doelstelling en reikwijdte van het Verdrag. Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief. Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden.

De rapportagecommissie is van oordeel dat het Verdrag ook betrekking heeft op het privéleven. Het Verdrag erkent dat de volledige verwezenlijking van de mensenrechten van vrouwen staat of valt met andere machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen en een andere inrichting van de samenleving, waarin ook het eertijds afgeschermde terrein van de privésfeer betrokken wordt.

De hoofddoelstelling van het Verdrag houdt een opdracht tot handelen in, die meer een resultaatsverplichting dan een inspanningsverplichting impliceert. Deze resultaatsverplichting staat onder voorwaarden een geleidelijke verwezenlijking toe en mag uitgaan van een dynamische verdragsinterpretatie. Dat laatste wijst op de eisen van de tijd die niet alleen noodzaken tot nieuwe analyses en maatregelen, maar ook overgangsmaatregelen, doordat individuen en groepen door allerlei factoren, als leeftijd, etnische afkomst en sociaal milieu, in een verschillend tempo bezig zijn hun bestaan een eigen invulling te geven.

Ten aanzien van de geleidelijke verwezenlijking moeten de beleidsmakers en in laatste instantie de rechter kijken naar de aard van de verplichtingen, de bewoordingen van de bepaling en naar het kader waarin maatregelen worden uitgevoerd. Het feit dat Nederland het Verdrag al in 1980 ondertekende, in 1991 tot ratificatie overging en het inmiddels 1997 is, zal tevens een factor in de beoordeling zijn van de mate waarin het begrip geleidelijkheid nog van toepassing mag zijn.

Ten slotte verplicht het Verdrag per verdragsartikel tot het nemen van alle passende maatregelen. Dit betekent dat de beschikbare instrumenten ook ingezet dienen te worden zodra op grond van objectieve gegevens aannemelijk is dat zij noodzakelijk zijn voor een optimaal resultaat in het licht van de verdragsverplichtingen. Passende maatregelen moeten gebaseerd zijn op een deugdelijke analyse van de positie van vrouwen. Het belang van statistische gegevens over de feitelijke positie van vrouwen kan niet genoeg benadrukt worden. Het nemen van passende maatregelen veronderstelt tevens dat vooraf en achteraf de te verwachten, respectievelijk de in de praktijk optredende effecten van beleid gemeten worden en tot eventuele bijstellingen leiden.

In het algemeen dient de overheid bij de beleidsvorming daarbij op bepaalde aandachtspunten te letten, die ofwel rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien, ofwel zijn af te leiden uit algemene inzichten die de laatste jaren op het gebied van het internationaal verdragsrecht ontwikkeld zijn. Het gaat dan om aandacht voor 'levelling down'-effecten (formele gelijkstelling die leidt tot positieverslechtering), om een motiveringseis bij eventuele bezuinigingen op maatregelen ten gunste van vrouwen, om aandacht voor de traditioneel beschermde positie van vrouwen, en om aandacht voor de voorwaarden waaronder 'mainstreaming' effectief is.

Resultaatgericht werken met behulp van alle passende maatregelen impliceert een permanente investering in onderzoek voor, advisering over en evaluatie van beleidsmaatregelen. Een adequate organisatie van het beleid (de 'national machinery') en een open contact met de vrouwenbeweging zijn daarbij onontbeerlijk.

Hoewel de rijksoverheid de eindverantwoordelijkheid draagt, worden ook de lagere overheden regelmatig met de verdragsverplichtingen geconfronteerd.

De rapportagecommissie heeft slechts een aantal deelterreinen nader onder de loep genomen. De departementale bijdragen waren niet altijd toegesneden op het Verdrag, ondanks de toegezonden checklist. Waar de inbreng wel aan de bedoeling beantwoordde, bleek het niet eenvoudig, gezien het aantal door de rapportagecommissie geselecteerde deelterreinen, volledig recht te doen aan die bijdragen.

In het laatste decennium van het Nederlandse emancipatiebeleid, ruwweg lopend van het Beleidsplan Emancipatie (1985) via het Beleidsprogramma Met het oog op 1995 (1992) tot en met de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 (1996), valt op dat de regering thema's als de relatie tussen betaald en onbetaald werk, seksueel geweld, beeldvorming en de participatie in besluitvorming vroegtijdig op de agenda heeft gezet. Dat betekende een erkenning van de structurele dimensies van het emancipatiebeleid.

Die erkenning kreeg in het beleidsprogramma van 1992 onder meer gestalte in drie speerpunten van algemeen emancipatiebeleid. De daarvoor ingestelde projectgroepen leverden in 1996 belangwekkende eindadviezen: Ongezien onderscheid naar sekse (projectgroep Doorbreking beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid), Vrouwen in besluitvorming: de volgende stap (projectgroep Vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming) en Herverdeling onbetaalde arbeid (de gelijknamige projectgroep). [1] Op basis van de aanbevelingen in deze adviezen zijn echter nog nauwelijks passende maatregelen genomen; de uitkomsten van deze en andere relevante rapporten worden niet systematisch bij de beleidsvorming betrokken. Toch is dit nodig: het Verdrag verplicht lidstaten in hun beleid ten aanzien van de positie van vrouwen te komen tot concrete en meetbare doelstellingen.

'Mainstreaming' en decentralisatie van beleid dragen, bij onvoldoende bekendheid met de inhoud, reikwijdte en verplichtingen van het Verdrag, het risico in zich dat beleid dat bedoeld moet zijn om de positie van vrouwen te verbeteren, ofwel stagneert in telkens nieuwe analyses zonder daar altijd de positieve en negatieve ervaringen met eerder beleid bij te betrekken, ofwel blijft bij het wegwerken van de achterstandpositie van vrouwen. In de ICE-evaluatie van het beleidsprogramma Met het oog op 1995 wordt ook met zoveel woorden geconstateerd dat de implementatie van emancipatiedoelstellingen in het overheidsbeleid nog onvoldoende is gerealiseerd, onvoldoende prioriteit geniet binnen de verkokerde departementale structuren, en dat nog te vaak de associatie met achterstandsbeleid wordt gemaakt.

Waar het Verdrag noopt tot beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen, maar tevens wijst op de op genderverschillen gebaseerde ordening van de samenleving als geheel, is er dus niet alleen een taak weggelegd voor de coördinerend bewindspersoon (het geven van de politieke legitimatie door middel van algemene beleidskaders), maar ook voor de vakdepartementen (de integratie van emancipatiedoelstellingen in het eigen beleid). De rapportagecommissie meent - anders dan de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 suggereert - dat niet zozeer het emancipatieproces stagneert als wel het emancipatiebeleid zelf, omdat een gemeenschappelijk gedragen en te operationaliseren beleidskader ontbreekt.

Verbreding van het draagvlak voor beleid ten aanzien van de positie van vrouwen, verbetering van de politieke legitimatie, kortom, gaat gepaard met concretisering en operationalisering van beleid, vanuit een visie en de bedoeling tot resultaten te komen. Dit geldt voor de rijksoverheid, de lagere overheden, maar ook voor sociale partners.

In die zin is het jammer dat er geen plannen bestaan om opnieuw, als vervolg op het beleidsprogramma Met het oog op 1995 (1992-1995), een regeringsbreed emancipatieprogramma op te stellen, dat het zo noodzakelijke gemeenschappelijk kader kan verschaffen.

Uit het Verdrag vloeit de noodzaak voort een 'national machinery' in stand te houden, die de regering ondersteunt in het signaleren van maatschappelijke ontwikkelingen, adviseert over de te verwachten effecten van voorgenomen beleid op de positie van vrouwen, en genomen maatregelen toetst op hun effectiviteit. Ook 'mainstreaming' op dit terrein, zoals het overdragen van de functie van de binnenkort op te heffen Emancipatieraad aan andere adviesorganen, draagt een risico in zich. Expertise kan verdwijnen en de politieke en maatschappelijke legitimatie van beleid in de zin van de verdragsverplichtingen, wordt zwakker in plaats van sterker.

De rapportagecommissie concludeert dat er ondanks goede analyses, rapporten en nota's nog een belangrijke rol is weggelegd voor de coordinerend bewindspersoon bij de werkelijke concretisering van het beleid. Bekendmaking van de verdragsverplichtingen in brede kring is dan een eerste vereiste. Dit versterkt op zichzelf de politieke legitimatie om knelpunten te helpen oplossen, die nu de voortgang op weg naar de verwezenlijking van de verdragsverplichtingen in de weg staan. Het screenen van algemeen beleid op niet-sekseneutrale vooronderstellingen, het aangeven van het kader waarbinnen concrete en meetbare resultaten verwacht worden, en het maken van emancipatie-effectrapportages zijn daarbij onmisbaar.

Voort blijkt dat er op elk gekozen beleidsveld veel te verbeteren valt aan de implementatie van het Verdrag. De rapportagecommissie trof wetgeving en wetsvoorstellen aan, die in strijd zijn met het Verdrag, zoals het wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht en het voorstel tot wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding. Een omvangrijke vorm van directe discriminatie is ten onrechte tot op heden buiten de antidiscriminatiewetgeving gehouden, namelijk het gebruik van geslachtsafhankelijke sterftetabellen bij pensioenen en levensverzekeringen.

Naar het oordeel van de rapportagecommissie is de algemene conclusie gerechtvaardigd dat het Verdrag tot nu toe onvoldoende is geïntegreerd in het wetgevingsproces en in de beleidsvorming.

De rapportagecommissie is gezien dit alles van mening dat de regering gehoor moet geven aan de opdracht tot handelen van het Verdrag en doet de volgende aanbevelingen.