Beleidsprogramma Emancipatie

4.1. DE ROL VAN DE RIJKSOVERHEID BIJ HET EMANCIPATIEBELEID

De met het Beleidsplan Emancipatie 1985 in gang gezette vernieuwing van het emancipatiebeleid zal met kracht worden voortgezet. De grondslag van dit beleid is gelegen in artikel 1 van de Grondwet. Tevens legt het door Nederland medio 1991 goedgekeurde VN-Verdrag tegen Vrouwendiscriminatie de plicht op om discriminatie van vrouwen te verbieden en een beleid te voeren gericht op uitbanning daarvan. Voor een groot aantal maatschappelijke terreinen geeft dit verdrag de stappen aan om de positie van vrouwen te verbeteren. Emancipatiebeleid is in de komende jaren dan ook één van de kerntaken van dit kabinet.

Dit betekent dat de rijksoverheid zorg draagt voor het doelstellingenkader, voor ontwikkeling in samenhang en voor vernieuwing. De rijksoverheid vervult een voorwaardenscheppende en stimulerende rol.

Met behulp van de coördinatiestructuur en -instrumenten vindt sturing plaats van de coördinatie, integratie en vernieuwing van emancipatiebeleid. Deze sturing heeft de vorm van het initiëren van terreinoverstijgende activiteiten, bewaking van samenhang en consistentie in het emancipatiebeleid op de diverse terreinen, deskundige advisering en coördinatie van beleidsvernieuwing gericht op een goede wisselwerking tussen beleid en maatschappelijke veranderingen.

Nu op vele terreinen aan emancipatie gewerkt wordt, wint het emancipatie-ondersteuningsbeleid [13] aan betekenis. Op deze wijze krijgt zowel het draagvlak in de samenleving aandacht alsook de voeding en vernieuwing van het beleid vanuit de samenleving.

Bij de invulling van de voorwaardenscheppende en stimulerende rol kan in beginsel van alle de rijksoverheid ter beschikking staande instrumenten gebruik gemaakt worden.

De ER pleit ervoor dat bij de sturing door de rijksoverheid met name het instrument van formele wetgeving wordt benut. Of en in hoeverre het instrument wetgeving nodig is, vergt zorgvuldige afweging. Inzet van het instrument zal naar de mening van het kabinet beperkt moeten blijven tot hoofdpunten, moeten dienen ter waarborging van rechtsgelijkheid of - zoals ook de SER aangeeft - in de voorwaardenscheppende sfeer liggen.

Op uiteenlopende terreinen is uitwerking van de emancipatiedoelstellingen en concrete beleidsontwikkeling nodig. Emancipatie moet onafscheidelijk deel gaan uitmaken van beleid. Voor deze verdere ontwikkeling van specifiek en geïntegreerd emancipatiebeleid is het van belang dat de verantwoordelijkheid gedeeld wordt. Binnen de rijksoverheid door de departementen, binnen de overheid door Rijk, provincies en gemeenten, en in de samenleving door overheid, maatschappelijke organisaties en individuele burgers.

De verantwoordelijkheid moet daar liggen, waar deze het meest efficiënt en effectief is. Deze spreiding in verantwoordelijkheid laat onverlet de hierboven genoemde stimulering op hoofdlijnen, ontwikkeling in samenhang en beleidsvernieuwing.

Zo zijn de vrouwenemancipatiebureaus als ondersteuningsvoorziening door het rijk ontwikkeld. Deze gaan vanaf 1 januari 1993 over naar de provincies en drie grote gemeenten, in wier gebied deze bureaus werkzaam zijn.

Zo ontwikkelen gemeenten emancipatiebeleid. In dit kader zijn medio jaren tachtig de gelden van de Rijksbijdrageregeling Emancipatiewerk overgedragen aan het Gemeentefonds. De rijksoverheid vervult een stimulerende rol met betrekking tot nieuwe doelgroepen (bijvoorbeeld vrouwen uit minderheden), nieuwe terreinen (bijvoorbeeld bestrijding van seksueel geweld) of nieuwe instrumenten (bijvoorbeeld stimuleringsregeling positieve actie).

Zo is bij politieke partijen en bij maatschappelijke organisaties met het instrument emancipatiewerker de ontwikkeling van emancipatiebeleid gestimuleerd.

Zo is op belangrijke terreinen, zoals vrouw en werkgelegenheid via experimentele projecten een nieuwe aanpak ontwikkeld.

De integratie van emancipatie op steeds meer terreinen en niveaus noodzaken tot een goede coördinatie, samenwerking en afstemming. De structuur en instrumenten die daarbij benut kunnen worden, komen in hoofdstuk 5 aan de orde.

4.2. NIEUWE ACCENTEN

Over de aard van de problemen en over de hoofddoelstellingen van het emancipatiebeleid is in hoge mate overeenstemming bereikt. Resultaten zijn vooral geboekt op die terreinen waarop de overeenstemming het grootst was en die relatief gemakkelijk met overheidsbeleid te benaderen waren. De volgende fase vraagt om actie in de diepte en op voor overheidsbeleid moeilijker toegankelijke gebieden.

De afgelopen jaren is veel aandacht en inspanning gericht geweest op het bereiken van gelijke rechten voor vrouwen en mannen. Het (formeel) neerleggen van het beginsel van gelijke behandeling in de wetgeving is een in vergaande mate afgerond proces. In dit verband zij gewezen op de eind 1991 aan de Tweede Kamer toegezonden Slotnota Anders Geregeld, waaruit dit eveneens blijkt. In de komende jaren verdient het evalueren van de effecten van bestaande wetgeving nog wel aandacht.

Op vele terreinen zijn in de afgelopen periode ingrijpende veranderingen op gang gebracht. Zo neemt de participatie van vrouwen in de betaalde arbeid sterk toe. Tegelijkertijd zijn er enkele meer structurele factoren die de voortgang van het emancipatiebeleid sterk bemoeilijken, zoals het lage aandeel van vrouwen in politieke en maatschappelijke besluitvorming, het lage aandeel van mannen in huishoudelijke en verzorgende taken en de stereotype beelden en opvattingen over wat mannelijk en wat vrouwelijk zou zijn. Dit vergt voor de komende jaren een gerichte inspanning. Het is tijd het beleid meer te richten op de tweede en derde subdoelstelling van emancipatiebeleid, te weten:

• het bereiken van structurele veranderingen, waardoor sekseverschil niet langer een van de pijlers van de maatschappelijke organisatie vormt;
• het doorbreken van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid.

Bij emancipatie gaat het om een fundamenteel en - naar mag worden gehoopt - onomkeerbaar veranderingsproces, een proces van vernieuwing van het maatschappelijk bestel. Het is tegelijkertijd een moeizaam proces, dat in opeenvolgende fasen van beleid op taaiere weerstanden en complexere verschijnselen stuit. Het uiteindelijk doel dat voor ogen staat is een pluriforme maatschappij, waarin:

• gelijke rechten verzekerd zijn;
• ieder een zelfstandig bestaan kan opbouwen;
• geen niet-relevant onderscheid naar sekse plaatsvindt.

De wenselijkheid van deze benadering wordt onderstreept door het OESO-rapport "Shaping Structural Change", dat in de adviezen van SER en ER grote aandacht kreeg. Het rapport wijst erop dat het maatschappelijk leven nu georganiseerd is volgens een impliciet sociaal contract. Dit contract houdt in dat vrouwen het grootste deel van de huishoudelijke en zorgtaken verrichten, terwijl mannen verantwoordelijk zijn voor de financiële aspecten. Dit sociale contract komt in toenemende mate in conflict met de nieuwe realiteit en de gewijzigde behoeften van vrouwen en mannen. Een gerichte aanpak is nodig van de tegenstellingen en spanningen in de wisselwerking tussen huishoudens, de gemeenschap en arbeidsstructuren.

Voor structurele verandering zijn prioriteiten, zo meldt dit rapport:

• de vergroting van de combineerbaarheid van zorgtaken en betaalde arbeid;
• de bevordering van het delen van taken tussen mannen en vrouwen.

Deze prioriteiten hebben al een belangrijke plaats in het emancipatiebeleid, met dien verstande dat in Nederland een breder perspectief is gekozen. Wij streven hier naar een andere samenleving, waarin individuen zich naar eigen inzicht kunnen ontplooien, in staat en bereid zijn voor zichzelf en anderen te zorgen, vrijheid hebben tot het al dan niet aangaan van relaties; waarin reële mogelijkheden bestaan tot het dragen van verantwoordelijkheid voor kinderen en anderen die zorg behoeven en waarin mensen afwisselend of in combinatie verschillende rollen in hun leven kunnen vervullen. Zo samenleving zal door de ontwikkeling in de tijd ook een veel sterker multicultureel karakter gaan dragen.

Het dichterbij brengen van een dergelijke samenleving vergt flinke stappen om een meer evenwichtige participatie te bevorderen op de vele terreinen, waarop individuen actief kunnen zijn. Zo'n samenleving zal op veel onderdelen ook anders georganiseerd zijn. De maatschappelijke infrastructuur weerspiegelt dan immers wijzigingen in het profiel van de werknemer/werkneemster in een grotere flexibiliteit en in nieuwe arbeidspatronen. Tevens ondersteunt deze samenleving de gelijke mogelijkheden voor al haar leden om zorgtaken en betaalde arbeid te combineren.

Bij de herschrijving van het concept-Beleidsprogramma is getracht de diverse op departementsniveau voorgenomen maatregelen zodanig te formuleren dat deze in het bijzonder een bijdrage zullen leveren aan de vergroting van de combineerbaarheid van arbeid en zorgverantwoordelijkheden. In dit verband is ook het hoofdstuk SZW uit het concept-Beleidsprogramma geheel herschreven. Uiteraard verdient de samenhang van de diverse beleidsvoornemens bijzondere aandacht. In het bijzonder zal een goede afstemming nodig zijn van maatregelen, beschreven in het SZW-hoofdstuk, met het beleid van andere departementen. Aan de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE) zal daarom worden verzocht te adviseren over de vraag of een nog betere afstemming mogelijk is tussen de beleidsontwikkelingen rond flexibilisering van de arbeid, ouderschapsverlof, kinderopvang, deeltijdarbeid en herverdeling van betaalde en van onbetaalde arbeid.

Een ander nieuw accent in de beleidsontwikkeling zal zijn dat de steeds vaker blijkende wenselijkheid tot differentiatie - het afstemmen van het beleid op uiteenlopende categorieën vrouwen (meisjes, oudere vrouwen, vrouwen in de bijstand, vrouwen met een handicap, vrouwen uit minderheidsgroepen, enz.) - sterker in het beleid wordt verdisconteerd.

Het emancipatiebeleid is vooral gericht geweest op vrouwen; de positie van mannen is onderbelicht gebleven. Met emancipatiebeleid wordt echter een toekomstige samenleving beoogd, die zowel voor vrouwen als voor mannen veranderingen impliceert. In de komende periode zullen daarom ook mannen meer op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken. De voorlichtingscampagne Preventie van seksueel geweld is hiervan een voorbeeld.

Dit beleidsprogramma bevat nieuwe impulsen voor de verdere ontwikkeling van het emancipatiebeleid. Zo duidelijk mogelijk is aangegeven wat uiterlijk in 1995 bereikt dient te zijn. Het programma voorziet in het kader dat nodig is voor een gerichte departementale aanpak. De departementen dienen in 1995 een situatie bereikt te hebben dat emancipatiedoelstellingen niet meer ervaren worden als externe wensen, maar als eigen departementale subdoelstellingen meegewogen worden. Per departement is het emancipatiebeleid nader ingevuld. Emancipatie moet - voor zover relevant - deel gaan uitmaken van elk beleidsterrein van de rijksoverheid. Elk ministerie heeft hierbij aangegeven waarvoor een bijzondere inspanning zal worden geleverd. Dit betreft de zogenaamde speerpunten. Indien mogelijk is bij de speerpunten duidelijk aangegeven wat in kwantitatieve zin in 1995 bereikt moet zijn. Dit is echter in een aantal gevallen (nog) niet mogelijk. Dat heeft te maken met de fase van ontwikkeling van emancipatiebeleid of met de aard van het beleidsterrein.

Naast de per departement specifiek aangegeven speerpunten is meer nodig. Een inzet in de periode tot 1995 is vereist om enkele hardnekkige belemmeringen voor de voortgang van het emancipatiebeleid te verminderen. Het gaat om:

• het lage aandeel van vrouwen in politieke en maatschappelijke besluitvorming;
• het lage aandeel van mannen in huishoudelijke en verzorgende taken;
• de stereotype beelden en opvattingen over wat mannelijk en wat vrouwelijk zou zijn.

Zolang deze factoren niet gericht aangepakt worden zullen grote verschillen in mogelijkheden en macht blijven bestaan. Daarom is ervoor gekozen om drie algemene speerpunten te formuleren die zowel breed interdepartementaal worden aangepakt als per departement specifiek vormgegeven moeten worden. Deze speerpunten van algemeen emancipatiebeleid zijn:

1. vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming;
2. herverdeling van onbetaalde arbeid en in samenhang daarmee vergroting van de zorgverantwoordelijkheid van mannen;
3. doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid.

Inzet van dit beleidsprogramma is daarnaast verbetering van de coördinatiestructuur en versterking van de effectiviteit van beleid. In 1995 zijn de statistische gegevens verbeterd, hebben alle departementen een intracommissie, een emancipatienota en is de emancipatie-effectrapportage verder ontwikkeld.

Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven is internationaal overleg en samenwerking in toenemende mate van belang geworden voor de ontwikkeling van het emancipatiebeleid in ons land.

Het maatschappelijk emancipatieproces van vrouwen is een wereldwijd verschijnsel en de daaruit voortgekomen vernieuwingen in beleid en politiek zijn in vele internationale organisaties op de agenda gekomen. De komende periode zal vanuit Nederland worden voortgegaan met het leveren van een eigen bijdrage hieraan. Doelstelling van dit internationaal emancipatiebeleid is het stimuleren van de wisselwerking tussen de voortgang van het emancipatiebeleid op het nationale vlak en de gedachtenvorming die zich daarover in internationale organisaties afspeelt. Enerzijds dient de steun die internationale besluiten en activiteiten kunnen genereren voor het draagvlak van het Nederlandse emancipatiebeleid te worden versterkt. Anderzijds dienen elementen in de Nederlandse emancipatie-discussie en praktijk waarin relatief veel is geïnvesteerd ook internationaal te worden uitgedragen.

Gezien de samenhang met de coördinatie van het algemene emancipatiebeleid in Nederland zelf ligt het voortouw van deze activiteiten bij de coördinerend bewindspersoon c.q. bij de haar ondersteunende ambtelijke eenheid. De Kamer is eerder over deze activiteiten geïnformeerd via de Notitie Emancipatiebeleid in Internationale Organisaties [14].

Binnen het verband van de Verenigde Naties zijn de richtinggevende komende gebeurtenissen enerzijds de voorbereiding van de Vierde Wereldvrouwenconferentie (1995) en anderzijds de presentatie (vermoedelijk in januari 1994) van de Nederlandse rapportage over de uitvoering van het Internationaal Verdrag tegen Vrouwendiscriminatie (IVDV) ten overstaan van het Comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen (naar de Engelse afkorting [15] bekend als het CEDAW-comité).

Daar waar relevant zullen thema's als herverdeling van arbeid, politieke machtsvorming, de bestrijding van geweld tegen vrouwen, het doorbreken van stereotype beeldvorming, het belang van een goede bestuurlijke organisatie en wisselwerking met de vrouwenbeweging extra benadrukt worden.

Binnen de Raad van Europa (RvE) speelt de komende tijd onder meer de mogelijke integratie van gelijkheid tussen mannen en vrouwen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), de explicitering van gelijke vertegenwoordiging van mannen en vrouwen als eis van democratie, de bestrijding van geweld tegen vrouwen en de rol van de media daarbij, de eventuele opzet van een informatie-uitwisselingsproject betreffende het emancipatiebeleid in de aangesloten landen en het overleg ten behoeve van een Europese bijdrage aan de voorbereiding van de VN- Wereldvrouwenconferentie in 1995.

Binnen de Europese Gemeenschappen (EG) speelt het emancipatiebeleid zich af rondom het 3e Aktieprogramma Gelijke Kansen (1991-1995).

De drie hoofdelementen van dit programma betreffen versterkte implementatie van de bestaande regelgeving, integratie van vrouwen op de arbeidsmarkt en deelname aan de maatschappelijke en politieke besluitvorming.

De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) heeft de ontwikkeling van een instrument betreffende deeltijdarbeid op de agenda gezet.

Binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) worden de emancipatievraagstukken met betrekking tot de arbeids- en inkomenspositie van vrouwen behandeld in de "Working Party On the Role of Women in the Economy". Over specifieke knelpunten zoals de arbeidsmarktparticipatie van alleenstaande moeders, de gezondheid van vrouwen in relatie tot betaald werk, vrouwen in dienstensector, deeltijdwerk, zijn aparte studies verricht of nog gaande in het kader van deze Working Party.

Door de Secretaris Generaal van de OESO is een werkgroep van vooraanstaande deskundigen ingesteld die eind 1991 een analyse heeft gepresenteerd van de belangrijkste knelpunten in de arbeids- en inkomenspositie van vrouwen in relatie tot economische, technologische, maatschappelijke en politieke veranderingen die in de komende jaren in alle lidstaten aan de orde zijn ("Shaping Structural Change. The Role of Women"). Elders in dit Beleidsprogramma wordt hier nader op ingegaan.

Veel belang wordt gehecht aan het ondersteunen van de vrouwenbeweging bij haar activiteiten op het internationale emancipatieterrein. Het landelijk steunpunt Women's Exchange Programme-International (WEP-I) heeft vanaf 1988 een belangrijke functie hierin vervuld. Mede met het oog op de noodzakelijke voorbereiding in Nederland van de Vierde Wereldvrouwenconferentie (1995) en het tegelijkertijd plaatsvindende NGO-Forum, zal de subsidiëring van WEP-International per 1 januari 1993 vooralsnog voor drie jaar worden voortgezet.

4.3. SPEERPUNTEN VAN ALGEMEEN EMANCIPATIEBELEID

In de periode tot 1995 zal een extra inspanning geleverd worden voor drie speerpunten voor algemeen emancipatiebeleid:

1. Vergroting van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming
2. Herverdeling van onbetaalde arbeid en in samenhang daarmee vergroting van de zorgverantwoordelijkheid van mannen
3. Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid.

Deze drie onderwerpen hebben betrekking op belangrijke structurele belemmeringen, die op alle terreinen de voortgang van het emancipatiebeleid bemoeilijken. Deze drie belemmeringen hangen nauw samen. In het onderzoeksrapport "Emancipatie ten halve geregeld" is beknopt de verwevenheid beschreven tussen de machtsongelijkheid tussen vrouwen en mannen, de scheve verhouding tussen hen die betaald dan wel onbetaald werken en de processen van beeldvorming.

Structurele veranderingen zijn slechts te realiseren met een gecoordineerde aanpak, die uitmondt in een samenhangend pakket van maatregelen.

Omdat het voor deze drie onderwerpen moeilijk is gebleken vorderingen te maken, er nog te weinig concrete handvatten voor gerichte beleidsontwikkeling zijn en het complexe vraagstukken betreft, is gekozen voor de instelling van projectgroepen. Deze adviseren de coördinerend bewindspersoon voor emancipatiebeleid, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Voor elk van de drie speerpunten van algemeen emancipatiebeleid zal een interdepartementale projectgroep worden ingesteld. In bijlage II zijn de startnotities opgenomen, die voor de projectgroepen als richtsnoer gaan dienen.

Voor het secretariaat en de bijbehorende ondersteuning van de projectgroepen draagt de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE) zorg.

De projectgroepen zijn een extra hulpmiddel voor de beleidsontwikkeling op het gebied van de algemene speerpunten. Deze treden niet in de plaats van de eigen verantwoordelijkheid van de departementen. Het blijft van belang dat elk departement daarnaast in het eigen beleid voor zover relevant aandacht besteedt aan deze speerpunten van algemeen emancipatiebeleid.

Afhankelijk van de fase waarin de ontwikkeling van het emancipatiebeleid per departement verkeert en de zwaarte van de algemene knelpunten op dat terrein zal dit al dan niet terug te vinden zijn in de departementale speerpunten.

In het ene geval ligt het accent nog op de fase van analyse, daar er nog onvoldoende inzicht bestaat in voor emancipatie relevante factoren. Als voorbeeld zij gewezen op het speerpunt "emancipatie en verkeer en vervoer". Dit betreft de analyse van emancipatie-aspecten in het verkeers- en vervoersbeleid.

Een aantal speerpunten betreft de volgende fase van toegankelijk maken van het terrein voor vrouwen of gerichte verbetering van de positie van vrouwen. Dit is tevens te beschouwen als een indirecte bijdrage aan vergroting van deelname van vrouwen aan de besluitvorming. De speerpunten van BiZa, Defensie en Financiën met betrekking tot vergroting van het aantal vrouwen, van SZW met betrekking tot verbetering positie vrouwen in de arbeidsorganisatie vallen bijvoorbeeld in deze categorie.

In enkele andere gevallen kan het departement een zodanige bijdrage leveren aan de algemene speerpunten, dat dit ook in de departementale speerpunten tot uitdrukking komt.

Dit geldt voor BiZa voor de verbetering van de positie van vrouwen in politiek en openbaar bestuur, voor O&W voor de versterking van de voorbeeldfunctie en positie van vrouwelijke docenten en managers, voor VROM wat betreft de verbetering bereikbaarheid en afstemming wonen, werken en voorzieningen in het ruimtelijke ondernemingsbeleid en ook bijvoorbeeld voor WVC voor de doorbreking van traditionele beeldvorming op WVC-terreinen.

De meest betrokken departementen zullen deelnemen aan de interdepartementale projectgroepen. De resultaten en producten uit de projecten zullen vervolgens hun doorwerking krijgen naar alle departementen.