8.1 Speerpunten van het Justitie-emancipatiebeleid

I Eerste speerpunt: voorkoming en bestrijding van discriminatie

Het verzekeren van gelijke rechten voor mannen en vrouwen gebeurt langs de volgende twee wegen:

a. Toetsing van wet- en regelgeving aan het gelijkheidsbeginsel

Een groot deel van de Nederlandse wet- en regelgeving raakt op directe of indirecte wijze de positie van de burger en daarmee ook de positie van de vrouw in de samenleving. Regelgeving is een instrument dat bestaande verschillen in machtsposities kan bestendigen, maar bij uitstek ook kan doorbreken. Op 1 januari 1993 zijn de nieuwe Aanwijzingen voor de regelgeving in werking getreden. Hierin is een aanwijzing opgenomen die bepaald dat in de toelichting bij een regeling, voor zover terzake, aandacht moet worden besteed aan de te verwachten (neven)effecten van de regeling voor de positie van vrouwen. Omdat elk ontwerp van wet- en regelgeving aan de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie ter toetsing wordt voorgelegd, kan vanuit Justitie hiervoor aandacht worden gevraagd.

b. Bestrijding van discriminatie

• De Algemene Wet Gelijke Behandeling is op 1 september 1994 in werking getreden. Sinds februari 1995 is de bij deze wet ingestelde Commissie Gelijke Behandeling operationeel, op 21 maart 1995 is zij officieel geïnstalleerd. De Commissie stelt op verzoek of op eigen initiatief een onderzoek in naar vormen van ongelijke behandeling. De Commissie heeft tot januari 1996 in zo'n honderd zaken een oordeel uitgesproken. In drie kwart van de zaken ging het om het onderscheid dat gemaakt werd tussen mannen en vrouwen. De Commissie vervult tevens een adviserende rol bij op stapel staande wetgeving.
• Inzake de gelijke behandeling van deeltijdwerkers is een wetsvoorstel in voorbereiding.

II Tweede speerpunt: verbetering van de positie van vrouwen in het personen- en familierecht

Op het terrein van de familierechtelijke wetgeving krijgt de positie van vrouwen specifieke aandacht. Op 1 mei 1995 is de wet verevening pensioenrechten bij echtscheiding of scheiding van tafel en bed van kracht geworden.

Wat betreft het personenrecht springt in het oog het naamrecht. In de notitie leefvormen in het familierecht zijn over het naamrecht nieuwe voorstellen gedaan die naar de Tweede Kamer zijn gezonden (Kamerstukken II, 1994/95, 22 700, nr. 5). Deze voorstellen komen erop neer dat ouders naamskeuze doen bij de geboorte of erkenning van het kind. Zij kunnen kiezen uit hun beider namen. Indien niet gekozen wordt, houdt het kind dat wordt erkend de naam die het al heeft, namelijk die van de moeder. Het binnen huwelijk geboren kind krijgt bij gebreke van keuze voorlopig de naam van de moeder in afwachting van een latere keuze door de ouders. Indien de ouders niet binnen drie maanden na de geboorte alsnog naamskeuze hebben gedaan, wordt de definitieve naam van het kind die van de vader.

In het nieuwe wetsvoorstel herziening van het afstammingsrecht en van de regeling van de adoptie dat bij de Tweede Kamer is ingediend, wordt de mogelijkheid van weigering van toestemming tot erkenning gehandhaafd (Kamerstukken II, 1995/96, 24 649, nrs. 1-2). Ontbreekt toestemming, bijvoorbeeld omdat deze is geweigerd, dan kan vervangende toestemming van de rechter worden verkregen, indien de man de verwekker is van het kind. Er zijn in het wetsvoorstel twee gronden opgenomen om vervangende toestemming te weigeren: de erkenning zou de belangen van het kind schaden of de erkenning zou de belangen van de moeder bij een ongestoorde verhouding met het kind schaden. In het bijzonder de tweede grond is van belang voor de moeder die haar kind alleen verzorgt en opvoedt en die een ongerechtvaardigde inmenging van de zijde van de potentiële erkenner in haar leven met dat van haar kind wil voorkomen.

In de notitie leefvormen in het familierecht wordt voorgesteld om op eigen wijze in het belang van het kind effectief familie- en gezinsleven, ook als dat niet een traditioneel gezin betreft, bescherming te bieden. Dat gebeurt door dit feitelijke, effectieve gezinsleven (van bijvoorbeeld een moeder, haar vriendin en haar kind) een eigen plaats te geven in het familierecht. In de eerste plaats zullen de ouder en verzorger van het kind of de beide verzorgers die niet de ouder zijn, gezamenlijk het gezag over het kind kunnen krijgen. Aan dit gezamenlijk gezag is een onderhoudsplicht jegens het kind gekoppeld. Dit gezamenlijk gezag wordt verkregen door middel van een rechterlijke beslissing. Deze beslissing wordt aangetekend in de voogdijregisters. Op deze wijze zijn deze vormen van effectief familie- en gezinsleven voldoende scherp omlijnd om ook andere aan het ouderschap verbonden gevolgen daaraan te verbinden. Daarbij wordt gedacht aan de gevolgen ten aanzien van de naam van het kind, het erfrecht en de nationaliteit. Uiteraard zijn deze voorstellen niet alleen van belang voor de casus als hiervoor geschetst. Ook voor bijvoorbeeld twee pleegouders van verschillend of gelijk geslacht of een moeder en stiefvader zullen deze voorstellen van belang zijn.

III Derde speerpunt: bestrijding van sexueel geweld tegen vrouwen

a. Wetgeving

Per 1 september 1994 is de verjarings- en klachttermijn van zedendelicten gewijzigd.

• De Minister van Justitie heeft bij brief van 31 maart 1995 aan het parlement aangekondigd dat zij de totstandkoming van wetgeving tot opheffing van het bordeelverbod zal bevorderen (Kamerstukken I 1994/95, 21 027, nr. 238). Eerdere plannen tot opheffing van dit absolute verbod waren mislukt (zie brief van de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin van 16 november 1993, Kamerstukken I 1993/94, 18 202, nr. 127).
  Een wetsvoorstel zal in de loop van 1996 worden ingediend en naar verwachting begin 1997 in werking treden. Het is de bedoeling dat de beoogde wetswijziging zal worden geëvalueerd.
• Exploitatie van onvrijwillige prostitutie is vaak verweven met mensenhandel, strafbaar gesteld in artikel 250ter Sr. Mensenhandel is het door geweld, bedreiging met geweld, misbruik van overwicht of misleiding brengen van een ander in de prostitutie. Op 1 februari 1994 is de strafbaarstelling van vrouwenhandel en handel in minderjarigen van het mannelijk geslacht vervangen door strafbaarstelling van mensenhandel. Tevens is de strafmaat verhoogd. Bestrijding van mensenhandel heeft hoge prioriteit. Een handleiding van de collegevergadering van procureurs-generaal inzake de aanpak van mensenhandel geeft duidelijke richtlijnen voor een effectieve bestrijding van mensenhandel. Doelstelling van het opsporings- en vervolgingsbeleid is drieërlei: (1) oprollen van de achterliggende organisaties, (2) bescherming van slachtoffers en (3) het afromen van financieel voordeel.

b. Slachtoffers van (seksueel) geweld/ seksuele kindermishandeling

Het beleid ten aanzien van seksueel geweld krijgt op het Justitie terrein onder meer gestalte als facet van slachtofferhulp. D.m.v. brochures wordt aan slachtoffers van seksueel geweld voorlichting gegeven over zedelijkheidswetgeving (verschil in delicten), hulpverlening en rechtsbijstand en het mogelijke straf- en civielrechtelijk vervolgtraject.

Ten behoeve van deskundigheidsbevordering wordt ook aan functionarissen op het terrein van voorkoming en/of bestrijding van seksueel geweld (politie en OM, justitiële hulpverlening (i.c. Raden voor de Kinderbescherming en Gezinsvoogdij-instellingen) en de niet-justitiële hulpverlening) voorlichting gegeven. Hiertoe wordt deskundigheidsbevorderingsmateriaal ontwikkeld voor de korte (maar voor zover mogelijk ook voor de lange) termijn. Bij het onder de aandacht brengen van het materiaal wordt gestreefd naar activiteiten voor de doelgroepen gezamenlijk (mogelijk op arrondissementaal dan wel politieregio niveau).

Vanuit de invalshoek herhaald slachtofferschap wordt een experimenteel lokaal samenwerkingsproject 'bestrijding geweld tegen vrouwen in relaties' gesubsidieerd (in dit project zijn ook dadergerichte preventie activiteiten opgenomen). In het jaar '94-'95 werd een trainingsseminar voor Poolse vrouwen gesubsidieerd. Een verzoek om een vergelijkbaar project in Tjechië te ondersteunen is nog in behandeling.

Het Verwey-Jonker Instituut heeft de nieuwe zedelijkheidswetgeving geëvalueerd. In december 1994 heeft het instituut zijn rapport uitgebracht: Betere en adequate bescherming door de nieuwe zedelijkheidswetgeving?, Evaluatieonderzoek naar de effecten en de doelbereiking van de nieuwe zedelijkheidswetgeving. Hoofdconclusie daaruit is dat de nieuwe wetgeving op zich een adequate bescherming biedt aan slachtoffers, maar dat de toepassing daarvan vatbaar is voor verbetering. Het kabinet heeft zich blijkens de brief van de minister van Justitie van 31 maart 1995 met deze conclusies verenigd en doet voorstellen om tot die verbetering te komen (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 131, nr. 1). Op 29 juni 1995 vond algemeen overleg over de zedelijkheidswetgeving plaats (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 131, nr.2). Een van de uitkomsten van dit overleg is dat de minister nader onderzoek heeft toegezegd naar het functioneren van het klachtvereiste in de zedelijkheidswetgeving. Het klachtvereiste houdt in dat strafvervolging van daders die - zonder geweld of misbruik van overwicht - seksuele handelingen plegen met personen tussen twaalf en zestien jaren alleen mogelijk is, indien door of ten behoeve van het slachtoffer de wens tot vervolging is geuit.

IV Aandachtsgroepen

a. Vrouwen in detentie

Het aantal vrouwen dat met Justitie in aanraking komt is in absolute zin nog altijd gering, maar verhoudingsgewijs neemt hun criminaliteit sneller toe dan onder mannen. De beleidsontwikkeling ten aanzien van gedetineerde vrouwen heeft echter nauwelijks plaatsgehad.

Verbetering van de sociaal-economische positie van gedetineerden vrouwen wordt vooral gezocht in individuele aandacht t.b.v verbetering van de zelfredzaamheid van de vrouw, pas op de tweede plaats is er aandacht voor het aanbieden van opleidingen die de arbeidsmarkt-positie van de vrouw versterken.

Ten behoeve van gedetineerde moeders bieden de inrichtingen speciale bezoekregelingen, bovendien is begonnen met de bouw van cellen voor moeders met kinderen tot negen maanden. Er is ook een half-open inrichtings-voorziening voor gedetineerde moeders met kinderen. De voor- en nadelen van een soortgelijke voorziening in een gesloten inrichting voor vrouwen zullen worden onderzocht. Besloten is tot de bouw van aparte vrouweninrichtingen die een eigen beveiligingsniveau zullen hebben.

De mogelijkheid van introductie van vrouwenhulpverlening heeft nog niet voldoende aandacht gekregen.

Twee projecten zijn in het kader van dit aandachtspunt gefinancierd: te weten de film "Ommuurd bestaan" en de uitgave van een speciaal themanummer over vrouwen en criminaliteit van het tijdschrift voor vrouwen en recht Nemesis.

b. Het zelfstandige verblijfsrecht van buitenlandse vrouwen

Er heeft een onderzoek plaatsgevonden omtrent de positie van de vrouw in de asielprocedure. Er is een toename van het aantal vrouwen in de asiel procedure te constateren. Vrouwelijke asielzoekers die hier prijs op stellen worden gehoord door een vrouwelijke ambtenaar. Gelet op de invulling van het personeelsbestand kan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) garanderen, dat het asielverzoek van een vrouw die daar om vraagt ook door een vrouwelijke ambtenaar wordt behandeld. Uit onderzoek is gebleken dat de relevantie van de vluchtmotieven van vrouwen onvoldoende worden herkend.

Bij de voorbereiding van de Emancipatie-nota is gebleken dat de speerpunten en aandachtspunten van het beleidsprogramma "Met het oog op 95" nog steeds actueel zijn.

8.2 Intern emancipatiebeleid

Sexuele intimidatie

Het Ministerie van Justitie heeft in 1991 op centraal niveau een full-time vertrouwensvrouw sexuele intimidatie aangesteld. Het beleid dat het Ministerie voert, is sindsdien in het handboek "Arbeidsomstandigheden" vastgelegd. Vanaf dat moment is getracht het centrale beleid te vertalen naar de sectoren toe, met als speerpunten de sectoren Politie en Penitentiaire Inrichtingen. In 1995 is een centrale klachtencommissie sexuele intimidatie ingesteld.

In de tussenliggende periode heeft een incidentele aanpak van meldingen plaatsgemaakt voor een visie waarin de relatie tussen sexuele intimidatie en een afglijdende cultuur centraal staat.

Politie

Het politieveld heeft te maken gehad met het onderwerp door een grootschalig onderzoek in 1993 naar sexuele intimidatie op de werkvloer. Door beide politieministers werd destijds het belang van een samenhangend beleid tegen sexuele intimidatie onderschreven en werd een evaluatie van de maatregelen in het vooruitzicht gesteld.

Het huidige beleid van het KLPD richt zich op het vroegtijdig signaleren van sexuele intimidatie door het management en op maatregelen die afglijdend gedrag kunnen voorkomen. In 1994 zijn daartoe contactpersonen aangesteld en is er een klachtencommissie ingesteld.

Penitentiaire inrichtingen

Binnen de penitentiaire inrichtingen heeft weliswaar geen apart onderzoek plaatsgevonden, maar zijn activiteiten ondernomen naar aanleiding van meldingen en signalen in de organisatie. In een aantal inrichtingen heeft men sexuele intimidatie als startpunt genomen om ook andere afglijdende omgangsvormen aan de orde te stellen. De contactpersonen sexuele intimidatie die hier zijn aangesteld worden ondersteund door een interne commissie. Dit betekent naast een waarborg voor de aandacht voor het onderwerp tevens een vergroting van het draagvlak binnen de organisatie.

8.3 Organisatie van het emancipatiebeleid

De in 1979 opgerichte contactgroep Justitie Emancipatie Stimulering (JES), belast met het interne emancipatiebeleid, heeft bij Besluit van 1 september 1994 de structuur van een stuurgroep gekregen. Haar taken en bevoegdheden zijn daarbij uitgebreid. JES heeft thans tot doel het emancipatiebeleid te integreren in zowel het interne en als het externe beleid van Justitie. Hiertoe adviseert zij gevraagd of ongevraagd de politieke en ambtelijke leiding van het departement over onderwerpen op het terrein van Justitie die raakvlakken (kunnen) hebben met de emancipatie van de vrouw. Alle grote dienstonderdelen van Justitie zijn in de JES vertegenwoordigd. De stuurgroep bestaat uit dertig leden. Uit haar midden is een dagelijks bestuur gekozen, dat sturing geeft aan de JES.

Ieder jaar heeft de JES een budget tot haar beschikking. Hieruit worden diverse emancipatiebevorderende activiteiten gefinancierd, zoals de viering van Internationale Vrouwendag, bezoeken van conferenties en symposia en trainingen, het organiseren van symposia en studiemiddagen, representatiekosten en de diverse vrouwennetwerken. Ook subsidieert de JES externe emancipatoire projecten, die raakvlakken vertonen met een van de aandachtspunten van emancipatiebeleid van Justitie. Zo heeft zij in 1995 subsidie toegekend aan twee projecten betreffende het thema Vrouwen, criminaliteit en detentie.